基层法院分案机制的现实发展与路径构想

          ——寻找案件、当事人、法官的最佳搭配

论文提要：

法院分案机制是案件审理的启动阶段，也是连接立案与结案的重要桥梁，对科学配置审判资源、激发法官工作活力，提升审判质效，具有牵一发而动全身的作用。可以说，分案机制设计与执行的好坏，可以影响到整个法院的办案生态。在百度中搜索法院分案，会出现一系列相关调研的文章，例如《法院随机分案机制研究》、《法院随机分案的困境和出路》、《审判团队模式下的分案模式构想》，而且大多写作在2018年以后，由此可见，随着司法改革的深入推进，如何在现有人力配备情况下，通过分案机制的构建，实现案件与法官的最佳搭配，已经成为法院亟待解决的一个重要问题。虽然，在2017年，《关于落实死法责任制完善审判监督管理机制的意见（试行）》中提出：“各级人民法院应当健全随机分案为主、指定分案为辅的案件分配机制。”但是该制度仅存在于理论层面，在实践层面没有提供可以操作的具体范本，所以如何在顶层设计的“以随机分案为主、指定分案为辅”的方向下，设计出科学合理、符合审判规律的分案规则，将这改革措施不折不扣有创造性的落实在具体司法实践中，逐渐成为司法实践中迫切需要研究解决的问题。本文对现行的分案制度进行回首与检视，对存在的问题进行深刻反思，对分案的价值目标和遵循原则进行深入探讨，在此基础上，笔者结合S省R市市法院的具体情况，构建具体分案规则，实现人力资源管理意义上的“能级对应”。[1]

全文共6646字。

主要创新观点：

在“随机分案为主、指定分案为辅”的案件分配机制下，结合S省R市法院情况，创建具体案件分配规则，仿照高考志愿填报，提出员额法官专业申报，突破原有的案件数量算法，提出员额法官案件系数饱和量，努力在分案环节保证分案公平公正高效，实现当事人、案件和法院的最优匹配。

以下正文：

一、现状检视：多维度检视分案制度的模式

（一）十年回首：现行分案方式及简要评析

回溯过去，法院分案制度改革主要经历了三个阶段，即指定分案、随机分案、随机分案为主、指定分案为辅。

指定，指明确定的意思，指定分案，主要模式是案件首先由立案庭根据民事、刑事、行政、执行等案将类型分配到审判庭后，然后由审判庭庭长将案件指定给某位法官承办。这种分案模式的好处是充分发挥了人的主观能动性，庭长可以根据庭内法官的能力、特点、手中案件数量等因素进行科学分案，便于庭长对全庭案件和人员的统一管理，提高工作效率。但不可否认，庭长指定分案属于二次分案，耗费时间过长。同时，庭长分案给人为干预案件提供了空间，当庭长手中的分案权被滥用，不仅会造成案件分配的不平衡，而且可能产生关系案、人情案、金钱案，导致内部矛盾和司法腐败。司法改革的重点之一是去行政化，庭长分案会加剧法院的管理行政化。

随机，自由组合的意思，随机分案，主要模式是按照一定的规则，由电脑软件通过内设程序将案件分配给承办法官。随机分案有效避免了庭长分案的公正性质疑，也加速了案件流转过程、提高了案件分配效率。但随机分案不考虑法官司法能力的差别以及案件的难易程度，对各位法官平均分配办案数量，容易助长“平均主义”风气，分案完全凭借法官个人运气的好坏，不利于激发法官的工作热情。

随机分案为主，指定分案为辅，是指案件原则上由电脑随机分配给法官的办案系统，但是对于具有法定回避事由、发回重审、同一原被告或审理上有实质联系的串案、同一事由撤诉后再次起诉的案件等需要特殊调整的案件，经承办法官提出，由庭长审核后，认为符合调整承办法官情形的，由庭长在审判系统里输入变更承办法官理由后，指定对该案件进行重新分配。需要注意的是重新分配的案件也应由审判系统再次进行随机分配。在2014年发布的人民法院第四个五年改革纲要中就提出“完善分案制度。在加强专业化合议庭建设基础上，实行随机分案为主、指定分案为辅的案件分配制度”，这一分案制度集中了随机分案和指定分案的优势，具有很强的前瞻性。

（二）翻山越岭：域外分案制度视野与观察

英美法系国家在分案制度上大体采用的是“随机分案”原则。在美国，所有案件在受理后由专门的立案机构统一立案后通过计算机软件并不分配给一个固定的法官，而是先分配到中央库中，然后将案件按要求及程序，随机分配给任何有时间的法官。后来人们意识到这种制度会导致诉讼的延迟，采用“分辨式的案件流程管理”体制，直接将案件分配给法官，但同样，法官不能选择案件，当事人也不能选择法官审理自己案件。

大陆法系国家在分案制度上大多实行的是“法定法官”原则。在德国，法院选举产生执行委员会，由执行委员会制定“职责一览表”，决定每个法官来年受理案件的类型，法院按照预先确定的案件分配的一般规则将案件分配给主管法官，法院不得专门任命某一法官来审理。在我国台湾地区，主要是采取电脑抽签和顺序的分案方式。原则上，所有的民事案件都按照法院预先确定的规则，通过电脑抽签分案的方式将案件分配到具体的法官。特殊情况下，某些案件可以不经抽签而直接按照分案顺序分案。

通过了解，我们可以知道，不同法系甚至同一法系的不同国家和地区之间在分案制度上都不尽相同。但是这些国家和地区对分案制度均设计了严密程序，来确保司法公正和审判独立，这种做法值得我们借鉴。

（三）试点观察：各法院分案改革的尝试与探索

第四个五年改革纲要提出建立以随机分案为主，指定分案为辅的分之制度以来，全国各地法院进行试点和探索，但由于最高人民法院紧紧提出了原则性的指导意见，并没有具体的适用规则，各试点法院多是凭自己的理解进行相关分案制度的实践，相关标准、指标设置随意化，导致在实践过程中出现多种问题，影响了改革的实际效果，以下列举了几个法院的有益探索。

1、山东省临沭县人民法院：研发智能分案系统V1.0软件，由软件按照库存定量、结出递补、专业资源、兼顾辖区、主业随机、次业随意等原则将案件分配给不同的审判团队。

2、湖南省永兴县人民法院：添置摇号分案机，供民事、刑事、速裁在审案件摇号分案。根据员额法官的人数制作相应数量的号码球，不同的数字小球对应不同法官。案件当事人在完成立案程序后，程序分流员用手轻轻按下分案机的启动按钮，小球就会快速翻动起来，最后随机送出一个球，小球上的数字对应的法官就是本案件的主审法官。

3、河北省遵化市人民法院：采取随机分案方式，根据员额法官所在办案组及部门不同，对员额法官设置不同办案指数。由审判系统根据承办法官的办案指数以及存案数量的多少进行自动按序排定，确定承办人。如确实需要变更承办人时，须经分管院长审批同意后，由审管办在规定时间内重新排定承办人。

4、河北省营子区人民法院：开通自动分案系统，通过调整系统后台设置，电脑根据办案比例自动抽取承办法官。

5、江西省西湖区人民法院：建立“案由+要素”智能识别模式，对案件依据案由、标的、当事人人数三个核心要素，由系统自动识别、分案，实现案件首次分流。

二、分案制度构建的背景基础

（一）宏观层面

司法责任制改革是一项综合性、系统性的工程，各项措施之间相互制约、相互影响。党的十八大以来，司法责任制改革全面深入推进，司法人员分类管理、完善司法责任制、健全司法人员职业保障、推动省以下地方法院人财物统一管理等四项基础性改革方面取得了突破性进展，司法体制框架性、支柱性的制度已经建立，司法体制改革进入了综合配套改革的阶段。法官员额制全面开展，内设机构改革基本完成，法官队伍的职业化专业化建设对高效分案制度的构建提出了新的要求。

一是繁简分流的要求。

2016年9月13日，最高人民法院发布《最高人民法院关于进一步推进案件繁简分流优化司法资源配置的若干意见》，强调依法快速审理简单案件，严格规范审理复杂案件，同时提出推进案件繁简分流、优化司法资源配置的21条具体举措。王利明教授指出：“任何一套法律程序，之所以是公正的，在很大程度上是符合效率原则的”。[2]通过繁简分流，确保简案快审，最大化达到效率的提升。

二是去行政化方向的要求。2014年7月9日，最高人民法院公发布《人民法院第四个五年改革纲要(2014~2018)》，针对八个重点领域提出了45项改革举措，其中将去行政化作为重点，通过法院人事管理改革和健全审判权力运行机制等措施，保障司法机关依法独立行使审判权。

三是专业化审判的要求。2016年9月13日，最高人民法院出台《关于进一步推进案件繁简分流优化司法资源配置的若干意见》，明确提出推广专业化审判，确定审理类型化案件的专门审判组织，科学选任法官，实行繁简分流，优化资源配置。

（二）微观层面

以S省R市人民法院为例，对基层人民法院的分案情况进行剖析。S省R市人民法院目前采取立案庭分案到具体承办人的分案方式，以地域为主，以案件类型为辅，但是存在以下问题：

一是各种类型案件审判工作量不均衡。（不包括院党组、专委成员及综合部门员额法官）

二是各业务庭工作量不均衡。（S省R市人民法院共有5个人民法庭，负责审理辖区内的民事纠纷案件。）

对员额法官随机发放25份调查问卷，收回25份。

对“你对现行的分案机制满意吗”，满意的1人，不满意的14人，一般的为5人。

对“你了解随机分案机制吗”，了解的17人，不了解的0人，一般的为3人。

对“你更希望直接分案到个人还是分案到审判庭”，分案到个人的为15人，分案到审判庭的为2人，无所谓的3人。

对“你希望均衡分案还是积存分案”，均衡分案的16人，积存分案的4人，无所谓的0人。

针对上述数据进行分析，可以看出法官对现行分案机制满意度不高，而且都高度关注分案环节，都在急迫希望能够建立更加科学的案件分配规则。

• 对随机分类的思考

• 针对案件的审判类型进行分流。

实行随机分案，不意味着要随意分案，不能颠覆传统的案件类型，不能将民事、刑事、行政、执行案件不加以区分的进行分配，以期培养“全科法官”。让一名法官同时办理各种类型案件，虽然表面上看似有利于保持法官办案的平衡，但审理不同案件的思维方式不同，同时处理各种类型案件，不仅增加了法官的压力，影响了案件的审理效率，这也与法官专业化、精英化的目的相悖。因此，分案制度应当在区分案件类型的基础上对案件进行分配。

（二）针对案件的基本情况进行分流。

在立案环节，应当考虑案件的基本情况利用电脑预设因素（如案件类型、案由、地域、当事人等）将案件进行区分，来达到合理的随机分案效果。但是，如果不考虑法官本身的差压，单纯的就案件进行随机分配，会造成未婚青年法官审理离婚纠纷等情况的出现，这样很难实现法律效果与社会效果的统一，而且在婚姻家庭类纠纷案件中，年长生活经验丰富的法官明显比年轻经验不足的法院具有优势，能达到事半功倍的效果。因此，在随机分案时应根据案由进行必要区分，一些法官因年龄、性格、社会经验等问题不宜对某一类型的案件进行审理的，应该在电脑中提前设置禁止性信息。

（三）针对案件的繁简程度进行分流。

在人案分类、适配的基础上，为了确保审判质效，实行繁简分流、分类处置是司法改革的应有之义，割裂繁简分流与随机分案之间的有机联系是不科学的。繁简分流不仅只存在审判过程中，在分案环节也需要繁简分流。当然，在立案之初就对案件进行繁简分流的确难以准确实现，一方面电脑不能自动识别案件的繁与简，另一方面，案件尚未进行审理，法律关系与权利义务关系尚不明确，不能准确区分。但此处所说的繁简分流，只是通过一定的判断标准达到相对意义的繁简分流，保证案件分配的基本平衡，让分案环节更有合理性，对主审法官来说也更公平。

四、分案规则之科学构建

（一）分案规则构建必须处理好“三个关系”

一是处理好与审判需求的关系。要以满足发展需求为前提，根据案件数量、类型、繁简程度、法官工作饱和量、法官意愿等因素，综合考量，科学设置，同时建立案件监控机制，根据变化情况进行动态调整，提高灵活性和实用性。

二是处理好与审判资源的关系。合理调配现有的人力资源，统筹考量专业化审判与非专业化审判的人员配比、专业化审判内部的人员配比。将掌握特定专业知识和擅长特定案件审判法官与相应案件结合，科学选任法官。根据案件难易程度，明确不同案件的权重，科学分配案件，做到各审判主体工作量大体均衡，实现审判资源优化配置。

三是处理好与绩效考核的关系。推进分案机制改革，要在深入研究繁简案件工作量差异和换算标准的基础之上，摒弃传统的绩效考核模式，建立健全考核到岗、考核到人的差异化业绩评价制度，实事求是、科学有据地设计工作评估指标体系，合理评价员额法官、法官助理办理繁简案件的实际工作量，进而调动各方面人员的工作积极性，彻底杜绝“吃大锅饭”的现象发生，提高工作效率。

（二）分案机制构建的具体操作

1、准备工作：

科学设置每个案件的办案系数。每个案件不再是单独的案件，根据近年来法院案件审理的特点根据案件案由、当事人数量、审级等情况给每个案件赋予一定的案件系数，并测算往年法官的年度办案系数，结合年均增长比例确定法官的年度办案系数饱和度，以办案系数来测算每位法官的工作量。

进行专业志愿填报。参考高考志愿填报，法官根据其兴趣、特长对想审理的案件进行填报，每人需按照意愿强烈程度填报九项专业，第一专业，第二专业直至第九专业，其中第一专业最强，依次递减。第一专业和第二专业只能填报小案由和中案由，第三专业和第四专业填报大案由，第五专业和第九专业填报案件类型，第六专业至第八专业，不作要求。

专业分案软件研发。随机分案规则的落脚点，应当是将规则的内容完美牠体现在计算机软件的算法之中，并实现随机分案机制的补充与完善，与分案软件的优化更新同步进行。[3]根据分案规则，加强信息化建设，研发专业分案软件进行技术支持，打破传统的庭室概念，直接根据分案运行规则，将案件分配给法官个人。

2、具体流程：

经过诉调对接后进入法院的案件，首先根据案件类型进行分类，分为民商事、刑事、行政和执行。对于刑事、行政和执行案件，按照法官专业填报、分案数量等因素由电脑进行运算，随机分配给最适合的法官。对于民商事案件，根据案件事实、当事人人数、信访趋势、案件案由等因素将其分为简单案件、专业案件和复杂一般案件，针对简单案件，设立速裁团队进行快速审理，针对破产案件及案件案由数量很多且有审判技巧的案件设立专业化团队进行专业化审判，针对复杂及一般案件，根据地域情况进行分配，确定由法庭团队或院内团队进行审理，系统根据专业填报和已分案件数在相应的法官范围内进行随机分案。首先对照第一专业申报的案由进行案由匹配，选择该案由的法官库存不满时直接分案，如果第一专业没有相匹配的法官，根据第二专业重复上述运算，依次类推。根据院长5%，副院长30%，综合部门法官30%，专委50%，庭长70%，普通法官100%的办案比例要求，以均衡分案为主，以积存分案为辅。在案件系数饱和度的范围内，采取均衡分案，对于超过饱和度的案件，采取积存分案方式，结出递补。针对发回重审和再审案件，在全部员额法官范围内采取轮流审理方式进行审理。经过电脑软件分案后，如果在审理中发现承办人出现法定回避情形需要回避的案件、原审法官又分到发回重审的案件等其它需要变更成班人的案件，由立案工作人员进行指定分案，实现随机分案与指定分案的程序转化。最高人民法院《关于落实司法责任制完善审判监督管理机制的意见》中列出了指定分案的五种情形[4]，可在此基础上适当予以扩大或限制。

3、后期监管：

完善监督制约机制。采取随机分案，软件可以根据内部设定程序进行分案，但需同时制定分案工作纪律规则，加强检查监督，杜绝立案人员利用随机分案软件进行任意多次分案的违规操作，各项操作全程留痕，确保分案过程公正透明。

结语

实行“随机分案机制为主、指定分案为辅”的分案模式是我国法院分案机制改革的总体趋势，本文着眼于当前法院分案现状及总体趋势，对分案规则构建提出构想，具有一定的操作性，不可否认，本人仍有诸多地方考虑不周。笔者相信，随着司法体制改革的不断深入，相关配套措施不断完善，各地法院都会探索出适合自己的更加科学的分案机制。