环境公益诉讼之主体资格探讨

论文提要：

人类在经济发展的过程中，对自然资源的开发利用、形式和力度也在不断变化，尤其是在近几年，我国社会经济取得飞速发展，随之而来的利益矛盾，特别是公益性质的环境侵权问题也明显突出。环境公益诉讼为依法严厉制裁环境违法侵权行为，保障人民群众在健康、舒适和优美的环境中生存与发展的权利提供法律保障。本文将重点研究环境公益诉讼之起诉资格的相关问题，并确定科学的构建途径。

全文共8564字

主要创新观点：

在环境公益诉讼制度中，原告主体资格是一个核心问题，它既是立法时的考量重点，也是环境公益诉讼制度是否能够顺利开展的基础内容。由于我国法律目前的规定过于笼统，学界和实务界对此认识不一，争论颇大。本文以我国现行的规定为蓝本，对比国外立法，结合司法实践，着重就环境公益诉讼主体的相关规定，及当前模式的缺憾与不足进行讨论，并提出完善建议。

以下正文：

随着社会经济的快速发展，有损环境的侵害行为在世界范围内普遍存在，环境问题成为全球性的重要命题，环境保护必须要与社会发展同步进行的理念成为全球共识，特别是习近平总书记在十九大报告中提出的“金山银山不如绿水青山”，要建设“美丽中国”的生态思想，将生态保护作为环境治理的总目标，对环境权益救济提出了更高的要求。因此，拓宽起诉主体资格，赋予利害关系人起诉资格，可以弥补政府规制的不足，从而实现规制的目标。环境公益诉讼的原告主体资格不仅关系到谁可以参与诉讼，还关系到国家机构的分权、司法审判的效率、独立以及公众参与等问题。

一、我国环境公益诉讼的现状

(一)我国环境公益诉讼的现行法律规定

1、立法机关相关的授权规定及立法。2012年修正的《民事诉讼法》首次规定了环境民事公益诉讼制度。2015年1月施行的《新环境保护法》对可以提起公益诉讼的社会组织主体资格正式作出规定后，环境公益诉讼在我国开始发展。2015年7月，全国人大常委会发布了《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》(以下简称《试点决定》)，行政公益诉讼制度随之进入试点探索阶段，《试点决定》以法律的形式授权最高人民检察院在13个省、自治区、直辖市的部分市级与基层检察院开展公益诉讼试点工作。2017年6月，全国人大常委会修改《民事诉讼法》和《行政诉讼法》，正式确立了检察公益诉讼制度，环境公益诉讼制度作为检察公益诉讼制度的重要类型得以进一步丰富和完善。

2、司法机关的试点方案及法律解释。最高人民检察院于2015年分别发布了《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》(以下简称《试点方案》)以及《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》(以下简称《试点办法》)，对检察机关具体开展公益诉讼试点工作的相关细节和内容进行了明确。同年，最高人民法院发布《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》(以下简称《高院实施办法》)，具体就公益诉讼案件的司法实践中的审判适用问题进行规定。2018年，修改后的《行政诉讼法》将行政公益诉讼作为新增制度进行了规定，基于此，最高人民检察院与最高人民法院联合发布的《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(以下简称《两高解释》)对行政公益诉讼案件的具体适用进行了解释。《两高解释》明确了实践中行政公益诉讼案件的司法适用相关问题，是司法机关对于公益诉讼制度的最新规范成果。

（二）环境公益诉讼主体资格之问题呈现

1、关于社会组织的主体资格限制过严。目前我国社会环保组织提起的公益诉讼情况并不理想，这与法律对其资格限制较为严格又较大关系，从现状来看真正五年以上具体从事环境保护活动的公益性社会组织很少。我国现行《社会团体登记管理条例》中规定：民间组织“应当经其业务主管单位审查同意”和“有50个以上个人会员或者30个以上的单位会员”方可在民政部门登记，限于上述条件，我国环保民间组织在各级民政部门证实登记注册率较低，部分在单位内部登记或在工商注册为民办非企业，仍有部分环保民间组织未办理任何注册登记手续。

最高人民法院2017年发布的十起环境公益诉讼典型案例中，中国生物多样性保护与绿色发展基金会诉宁夏瑞泰科技股份有限公司等腾格里沙漠污染系列民事公益诉讼一案，2015年8月，中国生物多样性保护与绿色发展基金会向宁夏回族自治区中卫市中级人民法院提起诉讼称：瑞泰公司等八家企业在生产过程中违规将超标废水直接排入蒸发池，造成腾格里沙漠严重污染，截至起诉时仍然没有整改完毕。请求判令：1.停止非法污染环境行为；2.对造成环境污染的危险予以消除；3.恢复生态环境或者成立沙漠环境修复专项基金并委托具有资质的第三方进行修复；4.针对第二项和第三项诉讼请求，由法院组织原告、技术专家、法律专家、人大代表、政协委员共同验收；5.赔偿环境修复前生态功能损失；6.在全国性媒体上公开赔礼道歉等。绿发会向法院提交了基金会法人登记证书，显示绿发会是在国家民政部登记的基金会法人。绿发会提交的2010至2014年度检查证明材料，显示其在提起本案公益诉讼前五年年检合格。绿发会提交了五年内未因从事业务活动违反法律、法规的规定而受到行政、刑事处罚的无违法记录声明。此外，绿发会章程规定，其宗旨为“广泛动员全社会关心和支持生物多样性保护和绿色发展事业，保护国家战略资源，促进生态文明建设和人与自然和谐，构建人类美好家园”。绿发会还向法院提交了其自1985年成立至今，一直实际从事包括举办环境保护研讨会、组织生态考察、开展环境保护宣传教育、提起环境民事公益诉讼等活动的相关证据材料。

宁夏回族自治区中卫市中级人民法院一审认为，绿发会不能认定为环境保护法第五十八条规定的“专门从事环境保护公益活动”的社会组织，对绿发会的起诉裁定不予受理。绿发会不服，提起上诉。宁夏回族自治区高级人民法院审查后裁定驳回上诉，维持原裁定。绿发会不服二审裁定，向最高人民法院申请再审。最高人民法院依法提审并审理认为，绿发会具备提起环境民事公益诉讼的主体资格。最高人民法院再审裁定撤销一审、二审裁定，指令本案由中卫市中级人民法院立案受理。

2、国家机关主体资格不明。《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第一条规定，“法律规定的机关和有关组织依据《民事诉讼法》第五十五条、《环境保护法》第五十八条等法律的规定，对已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的污染环境、破坏生态的行为提起诉讼，符合《民事诉讼法》第一百一十九条第二项、第三项、第四项规定的，人民法院应予受理。”我国现行的民诉法对具有环境民事公益诉讼的主体资格只做了原则性规定，而对具体范围、标准条件亟待明确。新环境保护法仅对社会组织的诉讼地位予以了明确，对检察机关以及环保机关是否属于“法律规定的机关”未作出明确规定。基于审慎的态度，我国就检察机关提起环境民事公益诉讼进行了规定并开展了试点，但仍有很大争议。

新外境保护法实施后，除了海洋环境保护部门依据海洋环境保护法第九十条第二款规定对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区给国家造成重大损失的责任者提起的索赔诉讼，鲜见其他环保机关作为原告提起环境民事公益诉讼的案例。2015年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》规定，试点地方省级政府经国务院授权后，作为本行政区域内生态环境损害赔偿权利人，可以对违反法律法规造成生态环境损害的单位或者个人提起民事诉讼。该类诉讼与环境公益诉讼在适用范围上具有高度的契合性与相关性，省级政府也会委托负有自然资源与环境保护监管职责的行政机关具体从事相关诉讼事务。这一试点必将进一步深化各界对于环保机关能否直接提起环境民事公益诉讼的讨论。

3、公民个人主体资格被排斥。民事诉讼法第五十五条明确规定了公民个人不具备环境民事公益诉讼主体资格。从我国现阶段情况看，因公民素质参差不齐，为避免造成滥诉和浪费司法资源和问题，排除公民个人作为民事公益诉讼的主体资格有一定的合理性。但因公民系环境利益的维护者，赋予公民个人提起环境民事公益诉讼的主体资格权利既是实际要求的需要，也是实现公民环境权和诉讼权的实质需求。

二、环境公益诉讼主体资格问题之域外借鉴

公益诉讼制度最早源于十二世纪的古罗马时期，目的是维护社会公共利益。现如今，大陆法系、英美法系国家均已经建立起环境公益诉讼制度，其他国家对环境公益诉讼主体资格的法律规定宽严不一。如大陆法系国家一般都规定检察院等国家机关和相关公益团体具备提起公益诉讼和团体诉讼的主体资格，但原则上公民个人不具有主体资格; 英美法系国家则规定的较为宽松，检察院、公民个人、企业以及公益团体均具有主体资格。

美国是最早确立此制度的国家，其相关方面的研究也较为成熟。美国将环境公益诉讼又可称为公民诉讼，即每个公民对有损环保权益的举动均有权利申请起诉。该制度起始自1970 年规定的《清洁空气法》，之后的《海洋倾泻法》、《资源保护和恢复法》等法律都明确规定了公民个人能以自己名义对损害环境保护的行为提起诉讼，但需证明其与损害环境保护的案件具有利害关系。

英国法律规定，总检察长可以代表公众制止公共利益的损失，任何个人均不具备该权利。后传统的检察长制度在实践中有所改变，环境公益诉讼的主体资格的规定得以放宽，遭受了公益损害的当事人或检察官均可以提起诉讼。

日本的环境公益诉讼模式属于公众诉讼，带有行政诉讼的性质，规定的比较严格。原告主体资格的需要符合两个标准，一是生态环境受到了实际损害，二是损害是受法律所保护的。当与案件具有利害关系的当事人是多人时，可以选出一人或数人作为代表，代表全体人员的利益参与诉讼，法院的判决在名义上是只对诉讼参与人作出的，但判决对与案件有利害关系的所有当事人均具有法律效力。

作为大陆法系国家的代表，德国对环境公益诉讼原告资格的审查标准较为严格。受传统当事人理论的影响，德国法律只将诉权赋予与案件相关的当事人，这意味着公民个人很难成为环境公益诉讼的适格原告。随着污染环境问题的日益突出，出于保护环境的目的，德国开始突破传统理论，明确规定社会公共利益团体可以代表公民就污染环境的违法行为向法院提起环境公益诉讼。德国的团体诉讼制度主要存在于行政诉讼领域，环保团体诉讼主体的资格需经过州或者联邦的环境保护行政主管部门认证，其提起的诉讼标的范围存在着限制，一般不允许环保团体提出损害赔偿请求。

印度是最早引入并建立环境公益诉讼制度的发展中国家，其未对主要诉讼人做限定，即所有公民、社会团体均可以对损害环境保护的行为提起诉讼，而且法官在审理中拥有较大的自由裁量权。但规定了环境公益诉讼的主体须本着诚信、善良的原则，不能因为个人好处、政事企图等非正当理由而进行起诉。

• 构建环境公益诉讼主体之具体建议

我国现行的立法、法律解释及相关规定没有针对检察机关提起环境行政公益诉讼的起诉权利作出标准化的规定，虽然做出了相关的试点办法，但在立法层面没有明确的表示。还需进一步将公益诉讼制度纳入行政法及行政诉讼法的具体规定中，针对其公益起诉权利进行标准化、程序化的设置，以便推动中国环境公益诉讼制度能够更为充分地发挥维护公众环境权益和国家利益和的重要制度功能。环境公益诉讼的有序进行，需要多方协调参与、相互补充、形成合力。公民个人及社会组织、行政机关、检察机关均是构成环境公益诉讼制度有序进行的不可或缺的力量，应着力于构建多元化主体，并形成主体间的相互衔接、配合、补充机制。

（一）确认环保行政机关之主体资格

行政机关作为环境保护的执法机关，与环境状况变化有难以分割的密切联系，其执法情况的结果直接或间接影响环境变化，环保机关具备提起环境公益诉讼的资格，既可以促使其依法积极行政，又能弥补其行政手段的不足。虽然法律规定模糊，但实践中有已有行政机关作为环境公益诉讼的原告参与诉讼。但是，基于现代治理理论和政府在环境问题中的敏感地位，正如一定比例的生态环境的恶化是源于行政机关管理的漏位、错位，行政机关作为被告参与环境公益诉讼的案件时有发生，因此，行政机关的诉权应保持必要的克制和充分的理性。作为起诉人应以正当性为前提，其正当性的前置性条件便是行政机关已用尽行政职权，已合法合理充分履行了法律赋予的环境监管责任，且在其他组织或个人无意愿、无能力提起诉讼时，行政机关方可以环境监管人之身份提起环境公益诉讼。虽然相关行政机关作为环境公益诉讼的原告具有一定现实可行性，但对其本身而言，依法行政就已是其最好的行为选择。环境公益诉讼的提起权只是国家机关实现其职能的一种途径，而且应只是兜底备用。对于哪些环保机关具备主体资格，可以由单行法律予以明确，具备环境行政监督管理的部门，比如林业、水资源、国土等环保机关均应成为可提起环境公益诉讼的主体，对各自职责管理范围内的环境侵权行为可以提起环境公益诉讼。

（二）确认检察机关之主体资格

检察机关在环境公益诉讼中成为主力军地位。检察机关既是国家法律监督机关，又是公共利益的代表，肩负着重要使命，是在环境保护的重要中坚力量。《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》(以下简称“《试点决定》)，行政公益诉讼制度随之进入试点探索阶段，《试点决定》以法律的形式授权最高人民检察院在13个省、自治区、直辖市的部分市级与基层检察院开展公益诉讼试点工作。检察机关作为国家的法律监督部门，其提起环境行政公益诉讼的主体资格，也是检察机关行使司法监督权利的一种体现。与其他的诉讼原告主体资格相比，检察机关可以方便的行政环境公益诉权，不易受到其他政府单位及利益团体的影响，具备目的的纯公益性、以及角色定位的填补性，可以更加良好的维护公益环境。可通过确认检察机关的环境公益诉讼主体资格，对程序规则进行构建。检察机关参与诉讼应以必要性和正当性为前提，遵循合法性原则、有效性原则和利益平衡原则，积极发展多元化方式参与环境民事公益诉讼。

（三）完善环保组织提起环境公益诉讼权

环境保护组织等公益性社会组织为主要推动力量，自新环境保护法实施以来，全国法院受理的环境民事公益诉讼大都由环保等社会组织提起。目前，中国环保民间组织已经形成了一个完整的系统体系，成为了推动中国和全球环境保护事业发展与进步的重要力量。他们通过组织环保公益活动、出版书籍、发放宣传品、举办讲座、组织培训、媒体报道等方式进行环境宣传教育，为提高我国公众的环境意识做出了突出贡献。首先，应健全登记管理制度。环保组织作为公益性的社会性团体，政府需对该团体进行管理并建设环保社会组织的登记制度，引入相关的监督制度，实现政府对环保社会组织的管理控制。对我国的环保社会组织需要进行登记制度的完善，不断放宽注册登记的门槛，同时大力扶持环保社会组织。其次，展开程序保障。环保社会组织作为可提起环境公益诉讼的主体，与检察机关具有本质上的统一性，但从目前的现状来看，环保社会组织与检察机关相比处于弱势地位，因此，在环境公益诉讼的具体规定中应给予环保组织充分的权利。比如，“专门从事环境保护公益活动”的理解应作广义理解，除常见的组织进行植树造林、修复环境等环境保护公益活动，还应包括参加与环保有关的宣传培训、学术问题的研讨等有利于全民全社会树立环保意识、增强环保理念的推广等活动。“专门从事环境保护公益活动连续五年”则应该要从社会组织真正从事环保活动之日起算，而不是从社会组织登记之日起算。

最高人民法院通过审理腾格里沙漠污染系列民事公益诉讼案，针对新环境保护法实施以来各地环境公益诉讼案件审理中出现的与原告主体资格有关的突出问题，就环境保护法第五十八条以及环境公益诉讼司法解释规定的环境公益诉讼原告主体资格相关法律适用问题，确立、细化了裁判规则。再审裁定明确对于社会组织是否具备提起环境民事公益诉讼的主体资格，应当重点从宗旨和业务范围是否包含维护环境公共利益，是否实际从事环境保护公益活动，以及所维护的环境公共利益是否与其宗旨和业务范围具有关联性等三个方面进行认定。再审裁定阐明了对于社会组织宗旨和业务范围是否包含维护环境公共利益，应根据其内涵而非简单依据文字表述作出判断；阐明了环境保护公益活动，不仅包括直接改善生态环境的行为，还包括有利于完善环境治理体系，提高环境治理能力，促进全社会形成环境保护广泛共识的活动；阐明了社会组织起诉事项与其宗旨和业务范围即便不具有对应关系，但若与其所保护的环境要素或者生态系统具有一定的联系，亦应基于关联性标准确认其主体资格。该系列案件是最高人民法院首次通过具体案例从司法层面就环境民事公益诉讼主体问题明确判断标准，推动了环境公益诉讼制度的发展，已作为最高人民法院指导性案例发布，对于环境民事公益诉讼案件的审理具有重要的指引和示范作用。

（四）逐渐赋予个人提起环境公益诉讼的主体资格

公民个人对环境公益诉讼也起到了推动作用。每个人都有保护环境的责任，虽然目前公民个人并没有环境民事公益诉讼的主体资格，但公民个人作为社会的参与者和环境问题的利害关系人，其环保意识的不断增强，也推动了环境民事公益诉讼相关制度的发展，为相关法律的完善提供了空间。随着环境公益诉讼制度的逐渐发展和成熟，主体资格范围应逐步放宽，借鉴域外经验，赋予公民个人环境公益诉讼的主体资格，成为必由之路和应然选择。但只有在有关机关和社会组织不积极主动、力所不能及时，公民个人才能提起，以防止公民权利滥用，谋取个人利益。这就要求公民个人在提起环境公益诉讼之前，必须告知有关机关和社会组织，若有关机关和社会组织在告知后一定时间内未采取行动，公民个人才可以提起环境公益诉讼，但需进一步制定具体的程序构建以及防止滥用诉权的措施。

（五）大力发展支持起诉制度

《环境民事公益诉讼司法解释》依据《民事诉讼法》的支持起诉原则，创新性规定了环境民事公益诉讼中的支持起诉制度。在支持起诉的几类主体中，检察机关的地位相对特殊。在检察机关提起公益诉讼试点开始前，检察机关并不享有公益诉讼的主体资格，主要可以作为支持起诉人参与诉讼，在各类支持起诉主体中检察机关占据主要地位，发挥了积极作用。在检察公益诉讼试点开始后，检察机关逐渐开始作为一方当事人提起诉讼，支持起诉的工作相对弱化。根据《民事诉讼法》第55条第2款的规定，检察机关提起环境公益诉讼应当以没有法律规定的机关和社会组织或者上述机关和组织不提起诉讼为前提。因此实践中也存在因社会组织提起诉讼而检察机关由原告变更为支持起诉人的情形。例如，在盐城市人民检察院诉扬州市寒江腾达化工厂等水环境污染责任纠纷中，在绿发会申请作为共同原告参加诉讼获得许可后，盐城市人民检察院申请撤回起诉并作为支持起诉人参加诉讼。此外，中国政法大学环境资源法研究和服务中心作为中国政法大学的内设机构，担任了自然之友、福建省绿家园诉谢知锦等4人破坏林地民事公益诉讼案等多起环境公益诉讼案件的支持起诉人，表明了司法实践中对环境民事公益诉讼支持起诉的鼓励态度。

四、结语

人类既是自然环境的一部分，又是自然环境的消费者及开发者，伴随着经济的快速发展，随之而来的是社会深层矛盾也不断涌现，利益纠纷不单是个体矛盾，已经转向社会公共领域，具有公共利益性质、受到公众高度关注的环境权问题便是其中之一。生态环境具有社会性、整体性特点，环境公益诉讼不只是简单的侵权案件，而是涉及到多个主体，甚至会导致社会公共利益受到损失的案件。在通过立法确认了环境公益诉讼制度后，环境司法取得了一定实效。但作为处于经济迅猛发展、社会急剧转型、公民维权意识不断增强、环境公益诉讼初步确立的现状，环境公益诉讼的案件数量在今后一段时间内保持上升趋势势必是客观规律，传统的诉讼制度存在一定问题，导致对损害环境的违法行为无法提起诉讼或者诉讼结果不理想。对此，本文立足司法实践角度，分析环境公益诉讼中存在的问题，并为公益诉讼的起诉资格提出构建策略。

参考文献

（1）王敏：《环境民事公益诉讼主体资格之立法掣肘与破解》，法制博览，2019 年09 月(中)

（2）王曦：《美国环境法概论》，武汉大学出版社，1992年版

（3）刘韵：《同心圆理论视阈下环境公益诉讼原告主体的建构》，大连理工大学学报，2018年第1期

（4）王翼妍：《略谈环境公益诉讼的原告资格》，人民司法（应用），2017年第4期

（5）江必新：《中国环境公益诉讼的实践发展及制度完善》，法律适用，2019年第1期

（6）王旭阳：《公益诉讼起诉资格研究》，法制与社会，2019.10（上）